城市规划的几个热点问题(2016-10-9) [返回]

资料来演:《北京规划建设》杂志2016年第五期          作者:赵燕菁



   

2016年5月19日,全国政协在北京召开以城市规划为主题的“双周会”。会上针对城市规划当前存在的一系列急迫的重大问题进行了讨论。以下是我对其中部分问题的思考。


关于加快总体规划


审批总体规划审批速度慢,已被诟病多年。迟迟没有改进,原因就是国家层面审批内容过多过细。这次双周会提出“规划审批适当分级,调整适当分权,努力缩短审批周期”是抓住了问题的核心。但怎样分级、分权,不同的部门理解不同。会上有委员提出,减少中央审批的城市,将更多城市的审批权下放地方。经验表明,这样的分权是不可持续的——在地方自我监督机制不足的条件下,一旦规划失误,就会出现更大的权利上收。

我在厦门规划局时,曾提出一个根据事权水平分权的方案:根据各级政府的事权,将总体规划分为国家、省和地方三个部分,分别由中央政府、省政府和地方政府审批。相应地,规划调整也分别由涉及的各级事权分别批准。我们用厦门总体规划模拟编制的规划显示,总规层面涉及国家利益的部分一般不超过20%。比如城市性质、人口、空间结构、发展方向、国家级风景名胜区、国家级历史名城保护、国防设施布局等。涉及省级事权的更少,比如区域交通基础设施(机场、码头)、市际干道、市政管道的衔接;上下游城市利益分配、污染对周边的影响等,一般不到10%,其余规划内容,都属于地方事权。

按照事权划分的总体规划,分别由不同层级的政府审批——涉及国家利益的,行政级别再低,也要由国家批准;与国家利益无关的,即使是首都,中央政府也不应干预。按照这样的分权、分级,上层(中央审批内容)可以保持稳定;下层(地方审批内容)可以随时调整——无论审批和调整的效率都会极大地提高,避免局部调整,整个总体规划就要重编(现在往往是老的总规刚批下来,甚至还没批下来,新的总规又要开始修编了)。


关于“多规合一”


“多规合一”主要就是“规土合一”——这两个部门不打架,80%以上的空间审批就不会打架。现在的“多规合一”发改、国土、规划、环保几大部门,各做各的试点,互相都不买账。“多规合一”成为地方与中央博弈(比如绕过土地指标限制)甚至政治邀宠的工具,与“建立统一的空间治理体系”相去甚远。

用一个规划取代所有规划的企图,一开始就是错误的。规划是部门实现各自意图的工具。把瓦匠和木匠的工具合在一起,并不会提高住房建造的效率。强行合一,不仅毫无意义,还会越合越乱。

其实,中央和地方空间与资源支配权的错配并不相同:在中央层面,税收收益是大头。没有空间支配权,发改的意图就落不到地上;在地方层面,土地收益是大头。规划、国土则同时决定包括民间利益在内的更大的资源分配。因此,“多规合一”应区别中央和地方——在中央多分配一些空间权力给发改,在地方则只需解决“规土合一”。

我非常赞成中央在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出的 “在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”。这是最有含金量的一条,可惜被很多媒体忽略。叫我看,中央政府的规划和土地部门最好也能够“合一”。这是因为虽然空间审批的事权在地方,但制定审批规则的事权却在中央。

只要规划、国土的目标(建设和农田保护)、法规、条例、技术标准不一样,规土就依然会“貌合神离”。这就好比把围棋和五子棋合到一个棋盘上,但只要规则和棋手不同,内在矛盾就依然得不到解决。这就是为什么在一些地方,规划、国土分合不定,来回摇摆。

同时,规土合一并非简单把现在各自职能加总。在机构合并的同时,管理内容也要相应扩大。房地产市场不仅仅是房价,其金融功能远比股票市场更大,对资本市场、货币市场有着决定的影响。而现在几乎处于完全放任的状态。规土部门要起到类似于土地市场上的“证监会”的作用。这就需要全面的金融管理技能,而这些都是目前规划部门所不具备的。

过去30年,规划主要服务于“怎么建”,设在建设部顺理成章。但现在城市已经建成,主要是“怎么管”,规划就应当与国土、房管部门合。我刚到厦门时,规划审批严格常常导致效率低下。后来将审核后置到国土测绘验收阶段,极大地提高了审批的效率和规划指标的执行效果。真正实现了从“严进松管轻罚”向“宽进严管重罚”转变。没有国土合作根本做不到这一点。

现在建设部的职能大部分都是地方事务。未来的建设部应当成为更加专门的“住房部”——今天住房问题在国家经济中的重要性,已经远远超出建设部所有职能之和。让建设部下面的几个司局负责如此重要的国家事务是远远不够的。


关于城市规划的强制性


所有规划都是基于对未来的预测。正因为是“预测”,规划的大部分内容都必须根据实际需要不断调整。这就像任何作战计划都必须反映敌我双边互动,而不能被机械地执行。但这也导致了规划中的强制性内容很难“硬”起来。如果一味“突出规划的强制性”,反而使规划难以执行。现在,如何破解规划给自己戴上的枷锁,成为基层的规划管理者最头痛的难题。

要让规划真正具有强制性,一定要把规划的强制性内容和预测性内容分开。北京控高很简单,就是从太和殿前面不能看见任何新建的建筑;扬州规定,瘦西湖里任何角度都不能看到建筑;厦门规定,环岛路外侧不能新建永久建筑。这些都是通过人大立法。

这些被成功执行的强制性规划,都是把少数刚性内容,同必须具有弹性的总规、控规等“法定性规划”分开做到的。只有把强制性内容与一般操作的规划分开,需要“硬”的才能真正“硬”起来。否则“突出规划的强制性”,只会导致更多的规划违反。

过去30年,以建设为主的城市规划已经完成其历史使命——不论好坏,答卷都已完成。未来30年,已建成的各种功能生长衰亡、此消彼长,将会取代规模扩张成为城市生长的主要的形式——城市规划面临的将会是全新的考卷。好的规划必须能够在不影响利益相关人的条件下,引导城市按照市场需要自发进行调整——就像人体细胞的自然更替并不需要大脑反复指令一样。厦门提出的“负面清单规划”,为探索未来的适应城市自发调整的规划提供了有益的借鉴。


关于城市规划的转型


中国大陆城镇常住人口从1978年的1.7亿人,增加到2015年7.7亿人,增长了3.5倍。城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%。与此同时,城市建成区面积,从1981年的0.74万平方公里增加到2015年的5.2万平方公里,增长了6倍(加上矿区,达到10万平方公里)。假设城市人均用地水平是不变的,现在建成区足以容纳 12亿城市人口,按13.6亿人口计算城市化水平可以达到87%。

如果考虑到正在建设将在数年内形成的新城区,可以得出结论,城市空间扩张的进程已基本结束,存量城市的规划重要性已经超过增量,一句话,城市增量扩张的时代已经终结。

这意味着城市规划的目标、手段需要根本性的改变——回答怎样设计增量的规划,将让位于回答怎样管理规划。制度设计(institutional planning)也将取代空间设计(physical planning)成为规划的主要内容。

过去30年,基于空间设计的城市规划帮助我们驾驭了人类前所未有的人口空间转移。有人认为规划犯下巨大的错误,有人认为规划获得了巨大的成功。但有一点是肯定的——无论功过现在都已不再重要——我们已经交出了历史的答卷,成败只能由历史评说。对于规划师而言,真正重要的是我们面对的新的考卷。

过去30年,城市规划在城市“怎么建”的问题上,基本已经比较清楚了,《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》九条中,有八条讲怎样建设。但在“怎么管”的问题上,却远没有破题。随着城市存量部分开始超过增量部分,“规划管理缺位”对城市社会经济的负面影响越来越大。尽快完成城市规划从“建”到“管”的转型已经迫在眉睫。

2008年《城乡规划法》是“建设性”城市规划的巅峰和集大成者。但其中最主要的“两证一书”,对于建成后的规划管理却几乎没有涉及——一旦完工,规划就再没有任何审批手段。“建成的城市”如何管理,乃是传统规划的一个盲区。这一缺失带来的问题,在我当局长的后几年越发明显。

为此,要尽快修改《城乡规划法》。目前《城乡规划法》赋予的“两证一书”都只涉及建设。一旦完工验收,规划管理也就失去主要依据。其次,各种规划条例、技术标准也要从针对建设,转向针对管理。


关于城市的更新


现有的产权(平均继承与“公摊制度”)和税收(物业税与遗产税)制度,导致建成区的物业产权细碎化。任何改造都将面临巨大的协调成本和法律障碍。鼓浪屿的衰败,同继承权密切相关。厦门老城也是如此,产权根本转移不到有效率的使用者手中。旧城开始出现的衰败,将会蔓延到所有社区。老旧物业加装电梯的困难,预制板房改造无法协调,就是这一城市病变的前兆。按照现在的规划制度,大面积城市衰败几乎不可避免。显然,不涉及产权制度的重新设计,城市的任何改造都会成本巨大,举步维艰。

存量为主的时代,新的城市功能主要是通过替代旧的城市功能来实现城市的更新。但按照目前的土地政策,不同城市功能很难通过市场自动调整。但目前的分类地价和期限限制使得土地用途无法根据需要转换。比如工业用地和商业物业需求减少但却无法将功能转换到其他用途。结果政策性限制越来越多。在现有的规划体系里,肯定无法解决这一问题。

现实迫切需要将规划法延伸到建成后的管理。同时,土地法、物权法和其他涉及财产权利的法律法规都必须同时重新设计:建立城市用地功能及开发强度按照市场需求主动变更的合法途径;建立以价格杠杆为主的城市规划引导工具。只有土地收费制度同步改变,依靠市场机制自动调整功能的规划才有可能出现。

温州20年到期产权房是否要补交地价的争论,提前引爆了70年以后才会大规模出现的问题。这一问题的本质,乃是土地财政结束后,靠什么来维持城市的公共服务。收还是不收?不收用什么替代?收是一次性的地价还是永久性的税收?这些看上去和城市增量没有任何关系的争论,将决定城市存量的价值能否持续。

土地出让金不是收入而是融资。一旦城市增长减缓,卖地就应及时减少。此时的土地收入就要由更加经常性的税收所代替。正确的办法就是到期土地根据业主选定的功能改交物业税。如果允许无偿续期,将会导致“后土地财政”时代公共服务水平下降。那时开征物业税会同时面对所有有产阶级。

所有这些,都意味着城市规划从理论到技术、从总规到详规、从法定规划到非法定规划、从法律依据到技术规范,都必须尽快完成从增量向存量的转变。制度设计(城市更新的规则)将成为比传统的空间设计更重要的规划手段。